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La política comercial de Trump busca promover un comercio no solo libre, sino también justo, para frenar la deslocalización de actividades productivas de Estados Unidos y promover la creación de nuevos empleos en sectores estratégicos de la economía interna. Los medios neoproteccionistas y bilaterales que Trump utiliza para cumplir estos objetivos representan una amenaza para la paz y la seguridad internacionales en el nuevo orden mundial.
Trump ha puesto en marcha un neoproteccionismo agresivo que se basa en el uso de la herramienta más clásica de esta política comercial internacional: los aranceles. En días pasados, Trump amenazó con imponer 25% a importaciones de México y Canadá y, de hecho, impuso aranceles de 10% a importaciones de China. También amenazó con aumentar los gravámenes arancelarios a productos procedentes de la Unión Europea.
Desde el punto de vista económico, está claro que la política neoproteccionista de Trump producirá más pérdidas que ganancias para la economía estadounidense y para las economías internas de sus socios comerciales.
Desde la perspectiva política y jurídica, los aranceles y/o las amenazas de aranceles neoproteccionistas de Trump ponen a prueba algunas lecciones muy amargas de la regulación del comercio internacional en los años 1930.
El abrupto aumento de los aranceles se prohibió desde la entrada en vigor del Acuerdo General sobre Comercio y Aranceles (GATT) de 1947 porque las prácticas comerciales de los años 1930 demostraron que los países industrializados utilizaban la elevación (y/o la amenaza de elevación) de su nivel de protección arancelaria como una estrategia de negociación que les permitía presionar a sus socios comerciales para obtener acuerdos depredadores. Para evitar estas prácticas desleales, las reglas del GATT incluyeron una prohibición general de la subida repentina de aranceles y crearon un sistema de niveles arancelarios consolidados y estabilizados. Dichas reglas siguen vigentes en la actualidad y no permiten a los Estados modificar sus listas de concesiones arancelarias, a menos que demuestren que existe una justificación para hacerlo.
La Administración Trump ha admitido implícitamente la existencia de violaciones al GATT, al invocar una de las excepciones a la obligación de respetar las reglas de consolidación arancelaria. El decreto presidencial que impone aranceles a China señala que dichas medidas son una respuesta a incentivos a empresas químicas chinas para que exporten fentanilo a Estados Unidos. Los aranceles a México y Canadá también tenían como objetivo anunciado frenar la importación y venta ilegal de esta droga sintética en territorio estadounidense.
La lucha contra el fentanilo se ha considerado pilar de la nueva estrategia de seguridad nacional de Estados Unidos. De ahí que las autoridades estadounidenses buscan justificar sus recientes aranceles neoproteccionistas en la cláusula de “seguridad nacional” prevista en el artículo XXI b) del GATT. Dicha cláusula permite a un país adoptar todas las medidas proteccionistas “que estime necesarias para la protección de los intereses esenciales de su seguridad”.
Ha habido un consenso para invocar la excepción de “seguridad nacional” sólo en crisis y situaciones de extrema urgencia que amenacen la paz y la seguridad internacionales. En la práctica, los Estados se han referido al artículo XXI b) sólo en circunstancias de guerra o anteriores a una guerra. Estados Unidos lo utilizó contra la ex Checoslovaquia en 1949 durante la Guerra Fría y contra Nicaragua en 1985 durante el conflicto armado con los “contras”. La Unión Europea alegó “seguridad nacional” para imponer un boicot a Argentina en 1982 en plena Guerra de Maldivas, y, más recientemente, los Estados del Golfo invocaron este argumento para justificar su boicot a Qatar. Por lo tanto, al referirse a esta cláusula, el Gobierno de Trump está aludiendo a la existencia de circunstancias de guerra o anteriores a una guerra.
La política comercial neoproteccionista de Trump es consistente con su visión bilateral de los acuerdos comerciales. Como se indicaba en sus objetivos clave de Política Comercial para 2017: “Como cuestión general, creemos que la mejor manera de lograr estos objetivos es centrarse en las negociaciones bilaterales en lugar de las negociaciones multilaterales (…)”.
El bilateralismo de Trump se inspira en la teoría mercantilista del comercio internacional, desarrollada en Europa en el siglo XVI. Los mercantilistas proponían una fuerte intervención gubernamental en el volumen y la naturaleza del comercio exterior y utilizaban los aranceles como una herramienta para manipular la balanza comercial a su favor. Desde el punto de vista de los mercantilistas, un país debería tratar de maximizar las exportaciones, minimizar las importaciones y acumular metales preciosos para alcanzar superávits comerciales constantes. Los dos objetivos principales del mercantilismo son: acumular oro para reforzar el poder del monarca y promover el desarrollo industrial. Una política comercial mercantilista consiste en aumentar las exportaciones de manufacturas y las importaciones de insumos primarios y en conceder monopolios a inversionistas privados. En el mundo mercantilista, el poder militar determina la riqueza económica de las naciones. La guerra es un instrumento de comercio exterior para los mercantilistas, ya que sirve para preservar los monopolios comerciales y el dominio económico.
La idea de mantener superávits comerciales a toda costa explica por qué un mercantilista, como Trump, prefiere el bilateralismo comercial. El mundo mercantilista de Trump es un mundo donde “nadie confía en nadie”. Es una visión del mundo de “suma cero”. No hay juegos en los que todos ganan, siempre es “yo gano y tú pierdes”.
“Está claro que la política neoproteccionista de Trump producirá más pérdidas que ganancias para la economía estadounidense y las de sus socios comerciales”
El bilateralismo es la mejor manera de negociar comercialmente en un mundo donde no existen ventajas mutuas (y comparativas) y donde “todos engañan a todos”. En este sentido, Trump ve a los demás países como “enemigos” y “perdedores”, y a Estados Unidos como el “ganador” último: el que obtiene un superávit comercial en las relaciones bilaterales. Incluso los supuestos amigos de Estados Unidos, o sus aliados más cercanos, son acusados de hacer trampa en el comercio internacional y deben ser tratados con sospecha. Trump exporta sus tácticas de negociación empresarial de “bluff”, “blur” y “bullying” a nivel internacional y las utiliza agresivamente para intimidar a los socios comerciales de Estados Unidos. Su bilateralismo busca aprovecharse del gran tamaño de la economía y del poder comercial de Estados Unidos para “convencer” a otros países más pequeños y menos poderosos a adherirse a acuerdos comerciales y no comerciales depredadores. Para un país pequeño (e incluso para un país grande, como México) la dependencia económica de las exportaciones al mercado de Estados Unidos puede ser una razón muy fuerte para adherirse a cualquier propuesta de Trump durante negociaciones bilaterales (a menudo, telefónicas). En el bilateralismo, cuanto más grande y fuerte sea el socio comercial, más posibilidades tiene de conseguir mejores condiciones económicas y políticas para sí mismo.
El enfoque bilateral del comercio internacional representa un período muy peligroso en la historia del comercio internacional y es precisamente en respuesta a sus efectosnegativos que los Estados miembros de la comunidad internacional, con el liderazgo de Estados Unidos, decidieron construir el orden mundial de la Post- Segunda Guerra Mundial.
Toda la regulación jurídica del comercio internacional durante el siglo XIX fue bilateral con relativo éxito. No obstante, lo que llevó al orden mundial del bilateralismo al multilateralismo después de la Segunda Guerra Mundial no fue la experiencia del siglo XIX, sino más bien el uso del bilateralismo en el período de entreguerras. En efecto, durante la década de 1930, muchos países, incluido Estados Unidos, desarrollaron un bilateralismo preferencial. En este período, los bloques comerciales discriminatorios y los acuerdos comerciales bilaterales proteccionistas contribuyeron a una de las contracciones comerciales globales más graves en la historia económica mundial.
El crack bursátil del “jueves negro” y el devastador legado de la Primera Guerra Mundial (hiperinflación, enormes deudas externas y alto costo de la reconstrucción, inestabilidad política y social) precipitaron la “Gran Depresión” en Estados Unidos y su contagio al resto del mundo. El PIB en Estados Unidos descendió un 10% entre 1929 y 1933 y las tasas de desempleo alcanzaron el 36%. En respuesta, el gobierno de los Estados Unidos adoptó la famosa Ley Arancelaria Smoot-Hawley en 1930, que aumentó los aranceles a las importaciones de más de 20,000 productos. Muchos países, como Canadá, España, Italia y Suiza, adoptaron represalias directas, imponiendo barreras comerciales arancelarias y no arancelarias a las exportaciones estadounidenses. Otros Estados, en particular, el Reino Unido, redujeron sus barreras comerciales con otros socios de manera discriminatoria.
Estas políticas proteccionistas y preferenciales condujeron a la creación de “áreas económicas”, como la “zona comercial de la libra esterlina”, el “bloque del dólar”, el “bloque del oro” y el “bloque nazi”. Los principales objetivos de estos bloques eran “empobrecer al vecino” y su resultado directo fue la desintegración de las finanzas y del comercio internacional.
El fracaso de esta política originó la decisión del “New Deal” de Roosevelt de insertar una cláusula de nación más favorecida en los acuerdos comerciales internacionales de Estados Unidos y fortaleció la determinación de los negociadores después de la Segunda Guerra Mundial de construir un sistema comercial multilateral en el plano global. En este periodo, todo el mundo recordaba que el propio Adolph Hitler era un convencido bilateralista.
De hecho, la Alemania nazi orientó su política comercial internacional hacia un rígido sistema de acuerdos comerciales y de compensación bilaterales. Este sistema resultó exitoso para el crecimiento económico interno alemán debido a la explotación de los socios comerciales de Hitler. Alemania era el mayor socio comercial de muchos Estados europeos más pequeños y, sobre esta base, Hitler formuló su teoría sobre el poder monopolístico en el comercio internacional. Su objetivo final era construir un imperio económico alemán que precediera al imperio territorial. De ahí que los edificios del multilateralismo de la post- Segunda Guerra Mundial buscaban preservar, por encima de todo, la “paz por el derecho”.
Es imprescindible evitar que la política comercial bilateral y mercantilista del presidente Trump precipite “guerras comerciales” como las de los años 1930. Lamentablemente, hoy, como en los años 1930, regresamos a un contexto global dividido en bloques económicos y geopolíticos rivales, controlados por grandes potencias con ambiciones imperialistas de ampliar sus esferas de influencia. Por ende, las amenazas de guerra, no solo comercial, que alimentan las políticas de Trump deben tomarse muy en serio.
*Profesora de Derecho Internacional de la Universidad Iberoamericana